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陈有西：律师失职还是法院失语

中国律师网 2008-02-28 11:32:49.0 陈有西

　《中国政府网》和国家审计署2008年2月27日公布了《18个省市收费公路建设运营管理情况审计调查结果》。公布辽宁、湖北、浙江等16个省(市)在100条(段)公路上违规设置收费站158个，至2005年底违规收取通行费149亿元。按地方政府核定收费期限和目前收费水平测算，这些收费站点还将收费195亿多元。其中浙江、安徽等7省(市)提高收费标准，多征收通行费82亿多元。报告还称，经浙江省政府批准，该省高速公路各经营企业从1995年起，对在高速公路上通行的车辆加收“车次费”，仅2003至2005年就从中多收19.55亿元。审计指出的违法收费的具体类型是：一是公路项目建设中未使用银行贷款或使用了银行贷款但已归还，仍设有66个收费站；二是在国家明文规定禁止收费的三级公路上违规设置30个收费站；三是采取“一站多点”等办法，违规异地设置41个收费站点；四是公路未建先收或边建边收，违规设置21个收费站点。

　　过路要收买路钱过桥费，以路养路，是上世纪七八十年代开始，我们对外开放、筹措建设基金，从香港、国外等地学来的。这一举措解决了中国交通建设的一个资金短缺的瓶颈问题，迎来了中国高速公路和其他交通设施大建设的时代，带动了汽车工业，促进了国民经济的大发展，改善了人民生活，怎么评价其功绩都不为过。但是，只见不断开设收费不见还清贷款停止收费，也成了中国路政建设的一大奇观。百姓是无法知道收费和成本的内幕的，感谢审计署这次能够指名道姓地披露这样的权威数据。十多年前，我在《改革月报》发表《公路三乱的法律控制》，指的对象是三乱（乱设卡、乱罚款、乱收费）的源头在政府。《报刊文摘》头版转载了，同时摘的有交通部一位官员的讲话。可是，十多年过去，民间的三乱治理得差不多了，政府的三乱竟然依然如故。而且竟是这样巨额的三乱。

　　这样长期的、巨额的、普遍性的违法违规现象，一个功能健全的社会是由谁去进行监督管理的？按照亚当.斯密的理论，政府是“守夜人”，是社会秩序的守护者，因此应当政府去管。象审计署这次就很好地担当了人民利益的“看门狗”的角色。但是，审计也发现，进行这样行为的主体恰恰是各地的政府，主要是省一级的政府和交通厅。政府自己在这样做，那么谁去监督？其他国家是如何办的？监督控制者是谁？

　　可以是人大（议会）、可以是媒体、但主要是法院。法院能够通过司法审判制约政府的这种违法行为。中国有《行政许可法》，所有的收费都必须有个许可审批。这些违法收费是怎么批出去的？是谁在违法？一审就清。但是法院是被动受案的，不告不理。那么向法院的启动人是谁？这就是公益诉讼的律师。美国的《吹哨人法案》，就是规定律师可以代表权益被损害的人群，以社会公益代言人和警戒者的身份，向法院控告政府违法。担当社会危机的“警告者”和“吹哨人”，让司法权来维护社会的公平正义。

　　中国有这样的律师吗？有的。近年来，律师告收费站布点不合理、高速公路不高速、民航晚点不赔偿、铁路局退票不给正式发票；告电影发行公司强制搭片广告；告电信局计费吃零；告银行非法收取信用卡补卡费；告有线收费电视插播广告；告移动电话公司非法嫁接SP服务欺诈性收费等等。已经有了不少的“公益诉讼”。上海两位律师状告上海高架路收费口设置不合理导致不合理收费案，这个路口日均车流量大约两万多辆，其中约一半车辆都不走延安路高架，但都被收费15元，已经有四年。这些官司，大多数法院判律师败诉，有的案不了了之，律师极少胜诉的案件，获赔也只有几十元几百元。有的事后政府改正了，象上海的高架收费口，但就是不让你在法庭上赢。如此下来，中国的大量的以官方名义进行的收费行为，诉讼基本萎缩，或者被当作哈哈一笑的闹剧。这样大面积的违法收费现象，于是一直无法真正纠正。

　　因此，如果我们稍有些实事求是的思维，就可以明白中国的问题出在法院。是法院没有起到保护民权、守护社会公平的作用。法院太保护政府的利益了。再深究下去，其实是中国法院的地位使然，它没有审判政府的能力。行政诉讼，实际上成了一个虚拟的法律门面。这类案件，从受理就困难重重，到判决则分而散之，赔个几元几十元，真正判得乱收费者不敢再违法的，可以说一件也没有。我在《中国审判》上发表的《中国公益诉讼的现状与趋势》，简单地罗列了原因：一是因为我国公益诉讼的法律还不健全，主要是原告的资格问题；二就是法院对集团诉讼的种种恐惧和限制，司法权不敢介入社会敏感问题；三是社会观念还不接受，认为搞公益诉讼是旁门左道，炒作大于实效；四是法院判赔的实体法依据还不完备。老是判几元几十元的，原告也懒得告，律师也懒得理，群众也像看大戏不当真。五是诉讼费用问题。由于中国没有“吹哨人法案”，也没有“费用转移制度”，集团诉讼不准搞“风险收费”，几乎所有的原告都是赔了夫人又折兵。

　　其实，中国的公益诉讼的标的本不应该这么低的。比如移动电话公司同银行、SP商、电视台勾结进行的欺诈性收费，其暴利是惊人的，有的达到数十亿。但分解到每个人的个案标的，可能只有五元十元，起诉同其收益相比，完全有利于大公司。大公司违法成本很低，而公民维权成本则奇高。法院如果只判个案的几十元的赔偿，不判禁止其系列违法行为，等于不判。而对于公路收费点和价格成本的起诉，法院在受理的环节，就会以没有原告资格、政府有权批准等种种理由挡住不收案，原因是收了以后他们也没有办法判，他判不了政府的这种“重大行为”。而政府则以“公共利益”、“筹措建设基金”的冠冕堂皇的理由，一天天收下去，一年年违法下去。

　　审计署年年出新闻。但是落实起来似乎都不如人意。今年的这个专题报告，可以是过眼云烟般的小“信息”，也可以是真正有利民生的一个大动作。我们的政府、人大、媒体、律师、法院，能不能真正做点对人民有好处的文章，对查出问题的收费站撤销一批、停止一批、降价一批、处罚收缴一批，真正判决败诉一批，才会是真正的一种“民心工程”。但笔者也知道，这可能只是书生的良好愿望而已。

　　（作者：陈有西，京衡律师集团董事长兼主任，杭州市律师协会副会长，中华全国律师协会宪法人权委员会副主任，中央财经大学法学院法律硕士导师）

［责任编辑　刘耀堂：yaotangl@126.com］

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